Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Они строятся на следующих принципах:
- – сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
- – самостоятельность бюджетов всех уровней;
- – законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
- – объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
- – единство бюджетной системы;
- – равенство всех бюджетов РФ.
Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюджетный кодекс РФ распределил доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:
- – собственные доходы бюджетов. Это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
- – регулирующие доходы. Это федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Нормативы отчислений устанавливаются в процентах и определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.
Бюджетным кодексом РФ четко разграничены доходы между бюджетами разных уровней.
Доходы федерального бюджета складываются из налоговых доходов, включающих:
- – федеральные налоги и сборы;
- – таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
- – государственную пошлину;
и неналоговых доходов, состоящих:
- – из доходов от использования государственного имущества;
- – доходов от продажи государственного имущества;
- – части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, после уплаты ими налогов;
- – прибыли Банка России;
- – доходов от внешнеэкономической деятельности;
- – доходов от реализации государственных запасов и затрат.
Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.
Доходы бюджетов субъектов РФ включают налоговые доходы, в том числе:
- – региональные налоги и сборы;
- – отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.
В состав неналоговых доходов входят:
- – доходы от имущества субъектов РФ;
- – доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;
- – часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов.
Доходы местных бюджетов также складываются из налоговых доходов, в состав которых входят: местные налоги и сборы; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет, и доходов неналоговых, в том числе:
- – доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- – доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
- – доходов от продажи муниципального имущества;
- – ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.
Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах. Таковыми в частности могут быть:
- – ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
- – средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
- – ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсий, стипендий, пособий, других социальных выплат);
- – субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
- – бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
- – кредиты иностранным государствам;
- – средства на обслуживание и погашение государственного долга;
- – ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- – резервные фонды.
Бюджетным кодексом РФ расходы разграничены по бюджетам разных уровней, с выделением четырех групп:
- 1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
- 2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
- 3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
- 4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета , направляются:
- – на обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
- – функционирование федеральной судебной системы;
- – осуществление международной деятельности;
- – финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
- – финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
- – государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
- – государственную поддержку атомной энергетики;
- – ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- – финансирование исследования и использования космического пространства;
- – содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
- – формирование федеральной собственности;
- – обслуживание и погашение государственного долга РФ;
- – компенсацию государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
- – финансирование федеральной инвестиционной программы;
- – финансовую поддержку субъектов РФ;
- – прочие расходы.
Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, направляются:
- – на государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
- – государственную поддержку промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
- – финансирование научно-исследовательских, опытноконструкторских, проектно-изыскательских работ;
- – обеспечение социальной защиты населения;
- – обеспечение охраны окружающей среды;
- – обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
- – развитие рыночной инфраструктуры;
- – прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, направляются:
- – на функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
- – обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
- – реализацию региональных целевых программ;
- – формирование государственной собственности субъектов РФ;
- – международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;
- – содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;
- – оказание финансовой помощи местным бюджетам;
- – прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направляются:
- – на содержание органов местной власти;
- – формирование и содержание муниципальной собственности;
- – организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
- – содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
- – содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- – финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
- – организацию транспортного обслуживания населения;
- – обеспечение противопожарной безопасности;
- – финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
- – реализацию целевых муниципальных программ;
- – обслуживание и погашение муниципального долга;
- – прочие расходы.
Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.
Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субвенция – это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для достижения конкретных целей.
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.
В конце XX в. система межбюджетных отношений прошла через три реформы: 1991, 1994, 1999–2000 гг.
В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы РФ. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция "регулирующих налогов" с расщеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.
В 1994 г. в Российской Федерации был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в финансовой поддержке.
Нуждающиеся в поддержке – это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа – Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).
Особо нуждающиеся в поддержке – это регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутская и другие области).
В 1996 г. из Фонда поддержки регионов получали трансферты 79 регионов из 89, в 1999 г. – 76, в 2005 г. – 67. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. – 27% НДС, в 1996–1997 гг. – 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998–1999 гг. – 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.
В 1994 г. бюджетам субъектов РФ были переданы отчисления от таможенных пошлин в размере 20%. Прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне. Установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий – 25%.
По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 "О формировании республиканских бюджетов РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" субъектам РФ было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты РФ были обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло постановление от 26 мая 1997 г. № 635, по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов РФ (агрооблигации). Субъекты РФ выпускали облигации с номинальной стоимостью в 10 000 руб. и купонным доходом в 10% годовых на срок не более 3 лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации передавались в собственность РФ в лице Министерства финансов. Минфин России продавал облигации на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.
Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта РФ.
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков, а именно:
- – не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета;
- – отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
- – отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов;
- – не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов;
- – использовалось мало форм финансовой поддержки и др.
Учитывая наличие этих недостатков, Правительство РФ 30 июля 1998 г. приняло постановление № 862 "О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах". По существу, речь шла о реформе межбюджетных отношений.
Основные цели этой реформы:
- – повышение эффективности управления финансовыми ресурсами РФ;
- – выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
- – повышение эффективности социально-экономического развития регионов.
Основные направления реформы межбюджетных отношений.
- 1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
- 2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
- 3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР).
Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Расчет трансфертов на 1999 г. был произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ.
Право на получение финансовой помощи получили те регионы, где эти доходы не достигали установленного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каждого региона. Так, в Законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для Республики Дагестан – 6,9741% и для Алтайского края – 6,2281%. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРИ), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.
- 4. Инвестиционная поддержка развития регионов, которая осуществлялась по двум направлениям:
- а) социальному – из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;
- б) производственному – из Бюджета развития РФ на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) – это совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций – создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.
Что касается инвестиций из Бюджета развития РФ, то при их выделении учитывались различия в уровне экономического развития регионов, приоритет при этом отдавался самым эффективным проектам (на конкурсной основе).
- 5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривались:
- – законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;
- – использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
- – поступление налогов с дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты;
- – внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием;
- – создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.
Были установлены условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ:
- – ревизия бюджета субъекта РФ;
- – контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ;
- – перевод с 2000 г. использования бюджетов субъектов РФ на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
- – использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
- – наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан для оздоровления финансов субъектов РФ. Источники фонда – кредиты международных финансовых организаций. Кредиты выдавались на возвратной основе, если субъекты РФ активно проводили экономические реформы и успешно осуществляли меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты предоставлялись бездотационным и низкодотационным регионам.
Кроме средств ФРРФ использовались кредиты МБРР (Международного банка реконструкции и развития), ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ оказывал техническую и методическую помощь по управлению финансами, производил обучение и подготовку кадров финансовых органов и др.
В 2001 г. в составе расходов федерального бюджета был создан Фонд компенсаций , средства которого использовались на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования общероссийских социальных программ и конкретных социальных законов.
В 2002 г. создается Фонд софинансирования социальных расходов . Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов РФ в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы.
Кроме того, создается Фонд реформирования региональных финансов с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.
6. Введение ответственности участников межбюджетных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.
Реформы 1991, 1994 и 1999–2001 гг. были ориентированы на "разделение денег" между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ содержались в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. В основе этих реформ лежит концепция перехода от "разделения денег" к принципиально иной системе – "разделение полномочий". Эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:
- 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
- 2) существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
- 3) наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
- 4) наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
- 5) стабильность всех вышеперечисленных условий.
Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков, в число которых входят:
- – крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
- – непредставление источников финансирования бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
- – централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
- – отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
- – распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
- – перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и местных органов самоуправления;
- – недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.
Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг "реальные полномочия – реальная ответственность". Основным путями реализации этого принципа являются:
- – сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
- – запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые мандаты");
- – отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными);
- – переход к системе "один налог – один бюджет";
- – реализация принципа "мой доход – мой налог", т.е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
- – реализация принципа "мой налог – моя ставка", т.е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
- – снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определение налоговой базы;
- – использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
- – жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
- – сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
- – – разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
- – введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
- – формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.
Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечивает экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.
Бюджетное регулирование
Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания их доходной базы.
Цели бюджетного регулирования:
· Поддержание стабильности экономики
· Обеспечение ее сбалансированности
· Предотвращение кризисных ситуаций
· Проведение антикризисных мероприятий
· Обеспечение структурных сдвигов
Основой бюджетного регулирования является закрепление источников доходов за бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.
Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
· Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ
· Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений бюджетной системы РФ
· Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований во взаимоотношениях с федеральным бюджетом
· Законодательное разграничение доходных источников между бюджетами
· Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности
· Единство бюджетной системы РФ
· Передача отдельных видов расходов из федерального бюджета в региональные бюджеты
Межбюджетные отношения реализуются посредством финансовой помощи субъектам федерации. Основой для расчета финансовой помощи территориальным бюджетам служат нормативы финансовых затрат на предоставление финансовых услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определяемые на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.
Оказание финансовой помощи может быть осуществлено в следующих формах:
1. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
2. Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.
3. Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции бывают 2 видов:
· Текущие субвенции – направляются на финансирование текущих расходов с целью выравнивания условий финансирования регионов и покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов. При этом приоритет отдается финансированию общегосударственных социальных расходов, к которым относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения.
· Инвестиционные целевые субвенции - направляются на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности в части капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды и комплексное развитие территорий. Их использование не приводит к изменению формы собственности на построенные с их помощью объекты.
4. Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на финансирование бюджетных расходов на возвратной и возмездной основе.
5. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной или возмездной, но возвратной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Как правило, они предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов.
Трансферт – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозмездной и безвозвратной основах в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов или фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемых в соответствующих бюджетах.
Межбюджетные трансферты выполняют следующие функции:
· возмещают бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты
· способствуют устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в т.ч. решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами
· служат для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала
Выделяют:
1. обусловленные трансферты, предполагающие наличие определенных условий их предоставления и финансовую ответственность и отчетность их получателей. Такие трансферты направляются, как правило, на финансирование проектов деятельности, соответствующих национальным интересам государства и не могущим быть реализованными за счет собственных средств бюджетов (например, трансферты на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.п.).
При предоставлении финансовой помощи региональному бюджету из федерального бюджета уполномоченный орган федеральной власти вправе провести ревизию регионального бюджета. Причем при получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов консолидированного регионального бюджета, такая ревизия проводится в обязательном порядке. Правом проводить ревизию наделены контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ.
2. безусловные (выравнивающие) трансферты, используемые по собственному усмотрению бюджетом-получателем. Они, как правило, направляются на выравнивание уровня жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ.
3. связанные трансферты, предоставляемые на основании договоров, заключаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за их целевым использованием.
7. Бюджетная компенсация – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня.
Взаимные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение финансового года вышестоящие органы власти принимают какое-либо решение (например, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы или снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей или путем предоставления.
Межбюджетные отношения - это финансовые взаимоотношения федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ и муниципальных образований в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Основными целями межбюджетных отношений являются:
- повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
- обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;
- упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России.
- разграничение и закрепление расходных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы;
- разграничение налоговых полномочий и доходных источников между бюджетными уровнями;
- выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с учетом их расходных полномочий и налогового потенциала.
Группировка регионов РФ на базе комплексной оценки их социально-экономического развития и мероприятия по преодолению значительных различий в уровне этого развития приведены в федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002 - 2010 гг. и до 2015 г.).
Критериями эффективности модели межбюджетных отношений должны быть:
- увеличение экономического потенциала региона, его вклада в национальную экономику;
- качество и объем бюджетных услуг предоставляемых населению регионов на всей территории страны.
Выравнивающая функция призвана выравнивать бюджетную обеспеченность тех территориальных образований, где она меньше необходимого (обеспечивающего соблюдение конституциональных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня.
Стимулирующая функция призвана стимулировать наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное их расходование.
Обе функции подлежат реализации в основном в сочетании. В нашей стране выравнивающая функция стала преобладающей в ущерб стимулирующей.
Поэтому с 2005 г. начался новый этап в реформировании межбюд- жетных отношений.
Главная задача - преодоление иждивенческих настроений, превращение межбюджетных отношений в фактор экономического роста как на отдельных территориях, так и в стране в целом.
Но в то же время надо иметь в виду, что, если централизация доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы ведет к иждивенчеству, то и децентрализация доходов по уровням бюджетной системы должна иметь предел, за которым может усилиться сепаратизм, приводящий к нарушению единого экономического пространства и сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.
Основу межбюджетных отношений составляют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Если расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (кроме субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 % и более объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, то в отношении данного субъекта применяются ограничения и меры, устанавливающиеся по мере роста выше указанной доли.
Аналогичного типа ограничения и меры применяются и к муниципальным образованиям, получающим межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ.
Межбюджетные трансферты распределяются таким образом, чтобы стимулировать увеличение субъектами РФ собственной доходной базы, повышение качества управления региональными финансами и совершенствование порядка предоставления инвестиционной поддержки регионов.
Основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции.
Дотация - это форма бюджетных ассигнований на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (если ассигнования поступают из федерального бюджета) или муниципальных образований (если средства поступают из регионального бюджета).
Дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Распределение дотаций из этого фонда осуществляется в соответствии с единой методикой, утвержденной Правительством РФ. Дотации из данного фонда предоставляются тем субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется на срок не менее 3 лет.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичными показателями в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость
предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Субсидия - это форма бюджетных ассигнований на софинансирова- ние расходных обязательств бюджетами разного уровня.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
Цели, условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ, критерии отбора субъектов РФ для предоставления меж- бюджетных субсидий и их распределение между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее З лет.
Субвенция - это форма бюджетных ассигнований, предоставляемая для финансового обеспечения передаваемых на другой бюджетный уровень полномочий органов власти вышестоящего уровня.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Методики распределения субвенций из федерального бюджета утверждаются Правительством РФ на основании Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены бюджетом РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Аналогичные фонды формируются в расходной части бюджетов других уровней.
В любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, существуют межбюджетные отношения. Но складываться они могут по-разному, то есть на разных условиях (принципах).
Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств. Федеративные бюджетные системы строятся на основе самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов и единства бюджетной системы.
Межбюджетные отношения в РФ? это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.
В Бюджетном кодексе РФ определены следующие принципы межбюджетных отношений, которые принято называть принципами бюджетного федерализма (хотя в самом Бюджетном кодексе РФ о бюджетном федерализме не упоминается):
- · распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- · разграничение (закрепление) на постоянной основе собственных доходов и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
- · равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
- · выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- · равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Перечисленные принципы бюджетного федерализма в действующей бюджетной системе России реализуются пока весьма слабо. Не обеспечивается сбалансированность всех бюджетов. Начиная с 1992 г. и по настоящее время бездефицитными являются менее половины территориальных бюджетов. Но подавляющее большинство местных бюджетов также является дефицитным.
Федеральная власть взимает подавляющую часть налогов в федеральный бюджет, и затем часть из них возвращает в территориальные бюджеты. При этом порядок распределения централизованных финансовых ресурсов также несовершенен и приводит к постоянным разногласиям между разными уровнями власти.
Несмотря на проводимую работу по совершенствованию межбюджетных отношений (в 2004 г. с этой целью принят федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования межбюджетных отношений»; Правительством РФ утверждена программа совершенствования межбюджетных отношений, рассчитанная на несколько лет) проблема расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и, особенно, местных бюджетов остается исключительно актуальной. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации продолжают оставаться наиболее сложной проблемой бюджетного устройства России.
Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований невозможно обойтись без финансовой поддержки их из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В то же время требуется совершенствовать методику оказания такой поддержки, чтобы экономически отсталые территории (их властные структуры) становились полноправными участниками бюджетного процесса, а не выступали в унизительной роли просителей финансовой помощи.
Проблема межбюджетных отношений является по существу не только финансовой проблемой. От решения этой проблемы зависит будущее Российской Федерации как единого государства. В конечном итоге задача заключается в том, чтобы каждый уровень власти, каждый бюджет в пределах своих конституционных полномочий мог формировать собственную доходную базу, достаточную для выполнения всех возложенных на него полномочий.
В России традиционно распределение доходов между уровнями бюджетной системы осуществляется посредством закрепления за каждым уровнем собственных доходов и использования регулирующих доходов.
Собственные доходы бюджетов - это виды доходов, закрепленные налоговым и бюджетным законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом. Например, НДС, акцизы, таможенные пошлины на все 100% закреплено как собственные доходы федерального бюджета.
Налог на доход физических лиц - это на 100% собственные доходы соответствующего территориального бюджета.
Налог на прибыль организаций (24% от налогооблагаемой базы) распределен на постоянной основе между бюджетами разных уровней следующим образом: 6,5% ? в федеральный бюджет;17,5% ? в бюджеты субъектов РФ.
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в %) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год или на ближайшие 2-3 года. Нормативы отчислений определяются законами о соответствующих бюджетах.
К регулирующим доходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов относятся также межбюджетные трансферты, к которым относятся дотации, субвенции и субсидии.
Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов без указания конкретных их видов. Источником выделения дотаций является целевой бюджетный фонд (в федеральном бюджете? Фонд финансовой поддержки регионов? ФФПР, в территориальных бюджетах - фонды финансовой поддержки муниципальных образований? ФФПМО), эти фонды формируются в определенном размере от суммы налоговых доходов соответствующих бюджетов.
Расчет размеров дотаций в пользу каждого территориального бюджета или бюджетов муниципальных образований производится в соответствии с разработанной Минфином РФ и утвержденной в установленном порядке методикой.
Субвенции - это бюджетные средства, предоставленные бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок. В случае если субвенция не была израсходована в этот срок или расходования не по назначению, она должна быть возвращена в соответствующий бюджет.
Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня из вышестоящего бюджета бюджетной системы или физическим, а также юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Применяется также такая форма финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, как бюджетные кредиты.
Бюджетные кредиты? это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах на определенный срок в пределах финансового года.
В практике бюджетного регулирования используются также взаимные расчеты и бюджетные компенсации.
Взаимные расчеты? это метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы принимают решения, которые не были учтены при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.
Бюджетные компенсации - это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе РФ установлено, что в течение финансового года органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджета, либо к снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов или снижение (выпадение) доходов.
В ближайшие годы предстоит решить многие проблемы межбюджетных отношений в РФ. Совершенствование их должно привести к тому, чтобы органы государственной власти и управления всех уровней, и органы местного самоуправления обладали реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и несли постоянную ответственность за ее исполнение, то есть, чтобы расходные обязательства властных структур всех уровней были обеспечены их правами по регулированию соответствующих законов бюджетов.
Сущностью межбюджетных отношений, как экономической категории, реализуется через распределительную и контрольную функции. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения и перераспределения стоимости внутреннего валового продукта между различными субъектами РФ в целях сбалансированности бюджетов РФ различных уровней.
Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса .
Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г.
Он считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти
В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая целевая направленность организации межбюджетных отношений.
Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения». Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако, цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.
Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.
Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.
Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.
Основными функциями межбюджетных отношений являются:
· выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);
· стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.
Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим межбюджетные отношения в РФ является Бюджетный кодекс.
Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:
· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
· разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
· равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:
· выравнивание бюджетной обеспеченности,
· стимулирование роста налогового потенциала,
· финансовое управление территориальным развитием,
· снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.
